可是……怎么办呢？上疏请设立文官基层体制？只怕不行。

九边地区实行军管，这是条祖制，本身督抚和兵备道的设置就已经是在祖制的基础上不得不增添出来的，再想继续往下设立很困难。

这是因为督抚和兵备道的设立有其时代特殊性，原先洪武年间在九边地区设立有大量的塞王，但随着靖难之役、朱棣称帝，塞王逐渐内迁，边境的军权集中于总兵，造成总兵事权过大，这才开始用督抚来分权和压制。

但后来发现，刚刚设立的督抚在军权方面，大抵只能在后勤等事发挥作用，对总兵大权的分割程度依然不足，于是便又设立了兵备道。

所以，督抚在九边地区行事军事大权，实际上是通过兵备道来完成的——倘若督抚麾下的兵备道不配合，总兵们就没法调动任何一名卫所兵，更无法调拨粮草、军械等各项物资，此时总兵们能够调动的，其实就只剩他们的“随任家丁”了。

但现在如果想要在辽东设立州县来取代卫所，高务实觉得很难争取到多少支持，一是因为祖制，二是因为思维惯性。

此时的大明官员们一贯把九边当做护卫中原的边疆军镇，对这些地区的要求是防线稳固，而不是什么经济发达、人文荟萃。

甚至很有可能大部分官员会觉得如辽东这样的地区，经济还是不要太发达了——因为你太发达的话，被蒙古人、女真人抢一次，那个损失不就更大了？

而李成梁这十多年来在辽东的表现，也加深了朝廷官员们的这一印象：李成梁如此能打，也不能保证辽东不被抢，顶多只能在被抢之后去报仇，打回来而已。

那么反过来就得出一个结论：辽东越发达，就越要被抢，而一旦被抢，就越发资敌。

高务实有些挠头，这就难办了啊……

要想朝廷官员们觉得辽东可以大力发展，前提是辽东安定，不会挨打遭抢。而高务实觉得辽东要想不挨打，不遭抢，首先要有强大的实力。

而这种实力不能总是靠着关内输血达成，必须让辽东自身有足够的造血能力才行，否则以这个时代的运输条件，即便有他高务实给开了海运的挂，毕竟也远不能和后世那种效率相提并论啊！